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張競專欄/與美國國民兵合作: 貶低國軍?矮化台灣地位?(抗中保台系列三)

夏威夷國民兵在「災難管理交換計畫」中,向中國人民解放軍展示硬體設備。來源:美國陸軍。

張競/中華戰略學會研究員

12月16日美國國會表決通過2022年財政年度國防授權法案,其中多項條款論及加強我與美軍軍事交流計畫,但其中第1249條以「國民兵與台灣合作可行性簡報」(FEASIBILITY BRIEFING ON COOPERATION BETWEEN THE NATIONAL GUARD AND TAIWAN)為名,所表述內容為本年新增項目,但未來能否落實法案所陳述目標,理想與現實是否存在落差,亦值得吾人思考與探究。

該條款最主要催生者為參議院軍事委員會成員,曾經親自投身參與伊拉克戰爭之達克沃絲(Tammy Duckworth)參議員;在今年7月20日與另外12位跨黨派參議院同僚,共同提出《台灣夥伴關係法案》(Taiwan Partnership Act),在草案內容中倡議與台灣依據「州級國民兵夥伴計畫」(SPP:State Partnership Program)建立合作交流關係。

台灣納入美國國民兵夥伴計畫

達克沃斯參議員並隨後在8月初透過智庫線上論壇,更進一步說明其推動將台灣納入美國國民兵夥伴計畫,以便提升台灣軍事整備狀況,藉由強化雙方協同作戰訓練,以利美軍在因應軍事緊急事態時,雙方不會毫無聯繫基礎,被迫從零開始投入協同作戰。

正因如此,美國2022年財政年度國防授權法案亦在達克沃斯參議員敦促下,納入相關內容,並彙整成為前述第1249條條款文字,其中包括:
(a) 全般概述—在2022年2月15日之前,國防部長應向國會國防委員會提出國民兵與台灣加強合作可行性與建議性簡報。(IN GENERAL.—Not later than February 15, 2022, the Secretary of Defense shall provide to the congressional defense committees a briefing on the feasibility and advisability of enhanced cooperation between the National Guard and Taiwan.)
(b)要點事項—在前述(a)款所述簡報應包括下列事項:(ELEMENTS.—The briefing required by subsection (a) shall include the following:)
(1)陳述在前一日曆年度中國民兵與台灣之合作事項,其中包括互訪、演習、訓練以及裝備見學等活動。(A description of the cooperation between the National Guard and Taiwan during the preceding calendar year, including mutual visits, exercises, training, and equipment opportunities.)
(2)評估國民兵與台灣在多項活動範疇內加強合作之可行性,其中包括—(An evaluation of the feasibility of enhancing cooperation between the National Guard and Taiwan on a range of activities, including—)
(A)災難與緊急事態應對作為(disaster and emergency response;)
(B)資訊防禦與通信安全(cyber defense and communications security;)
(C)軍陣醫學合作(military medical cooperation;)
(D)中文教育與文化交流,以及(Mandarin-language education and cultural exchange; and)
(E)國民兵顧問協助台灣軍事武力後備部隊訓練之計畫(programs for National Guard advisors to assist in training the reserve components of the military forces of Taiwan.)
(3)強化此等合作與改善協同作戰能力之建議事項,其中包括透過熟悉狀況互訪、合作訓練與演習以及協同兵力部署(Recommendations to enhance such cooperation and improve interoperability, including through familiarization visits, cooperative training and exercises, and co-deployments.)
(4)任何其他國防部長認定適當事項(Any other matter the Secretary of Defense considers appropriate.)

州級計畫矮化台灣地位?

美國透過SPP州級國民兵夥伴計畫,建立各州國民兵與不同國家軍事體系之交流合作關係,其實已經存在多年;在過去25年計畫啟動期間內,共與89個不同國家建立82項夥伴關係,其中在印太區域內就有13項合作交計畫。運用州級國民兵與對象國建立關係,確實是有可能讓人聯想到政治矮化,特別是對應協調機關為國家層級之軍事體系,更是推動國民兵進行交流時之心理陰影與感受障礙。

正因如此,美國才會特別強調此等計畫係受到聯邦政府所轄國防部統一管制,只有執行單位係授權特定某個州及國民兵單位或是部隊,由其派遣所屬人員進行交流與合作任務事項。其實就連中共解放軍在2013年11月中旬,派遣其陸軍第14集團軍工兵團與成都昆明總醫院為主力,共計60名部隊兵力至夏威夷參加人道救援與救災聯合軍事演習時,其所面對美方協同演習單位,就包括夏威夷州國民兵部隊在內,因此與州級國民兵交流合作是否為政治矮化,其實要看最後權責還是由聯邦政府國防決策體系所主導而定。

但依據美國2022年國防授權法案條款文字來看,華盛頓對此確實是抱持相當高之期待,同樣在台灣亦有多位軍事研究者都此都給予高度評價,但現實有時相當殘酷,面對許多理想還是會有差距,在此必須嚴肅提出下列幾點看法,期能讓各界理性看待本案是否能夠達成預期目的。

首先必須提醒,美國正規現役部隊、後備役兵力與國民兵是完全不同體系,將國民兵與後備役成員劃上等號,其實是充滿誤解。美國在海外用兵確實動員過國民兵投入綏靖保安與維護社會穩定任務,同時各州與地方國民兵部隊亦確實在不同狀況下,執行過軍事勤務、救災紓困以及維護社會秩序等治安任務。

不過對於我方所期待改革後備役召集與訓練體制,來強化動員後備役部隊兵力,在守勢作戰支援正規常備部隊,承擔軍事勤務與策應守備警衛任務來說,由於美國國民兵與我國後備役在體制上之差異性,還有承擔軍事勤務與作戰守備任務構想亦有落差,乞靈於項美國國民兵取經,到底是否適當,吾人還是不要過度樂觀。

此外更要思考,美國國民兵部隊在許多任務項目執行過程上,必須獲得正規常備部隊提供支援,特別是平日營建戰力所需之訓練支援與訓場設施,更是國民兵經常必須向常備部隊開口商借事項;誠然其與正規部隊成員相互搭配確實是能夠產生正面效益,但吾人實在難以照本宣科,將整套體制搬到台灣付諸實現,此為受限於投資經費之現實情景,必須務實面對絕對不可亂打高空好高騖遠。

台灣A咖與美國C咖合作

許多在條款中所列具項目,其實早就存在於我與美國軍事常備部隊體系交流合作中,國民兵未見得能夠具備更理想運作能力,假若已與A咖合作運作順利,此時要另起爐灶,特別要強調與C咖建立合作關係,恐怕五角大廈高層亦未見得能夠接受此種捨近求遠本末倒置作法。

最後就是要單刀直入來問,有任何合作交流項目是正規常備部隊體系無法比得上州級國民兵部隊,而必須轉由州級國民兵負責更為理想?假若是聲稱透過國民兵交流政治上敏感性較低,這更是強辭奪理自欺欺人。我國自與美國斷交以來,自美接艦返國,留置F-16中隊兵力在美軍基地執行訓練,難道敏感性會比與州級國民兵合作交流為低嗎?

因此與美國國民兵建立合作交流關係,究竟是所為何來?看起來未見得是純然對我有利,在此更需精打細算,千萬不要最後是在做賠本生意。要想練球當然是要找大聯盟觀摩,與小聯盟切磋球技所得到底是否符合效益,這才是吾人所要關切重點所在,未見得洋和尚唸的經就會比較高明!

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