張競／中華戰略學會資深研究員

美國預計重返其於2018年年底所退出之聯合國教科文組織(UNESCO：United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)；美國國務院主管內部行政與資源管理之副國務卿魏馬(Richard Rahul Verma)上週致函聯合國教科文組織秘書長阿祖萊(Audrey Azoulay)，確認美國將申請重返該組織，以便重新獲得會員資格並繳交積欠會費。

2017年10月17日美國國務院發布新聞稿，宣稱美國國務院已正式致函聯合國教科文組織秘書長，表達美國將退出該組織，但卻希望能夠在該組織內保有永久觀察員席次。當時美國堅稱因為該組織包括美國在內多個國家積欠高額會費，同時在處理會員席次問題上，對於以色列存在偏見，並且體制運作問題叢生，因此決定退出該國際組織。

但美國卻仍然堅持希望保有非會員國資格之永久觀察員地位，以便仍然能夠在該組所主管之保護世界遺跡、倡議言論自由以及促進科技合作與教育議題上，能夠表達美方觀點並貢獻專業提供協助。雖然美國當時已經公開表達其正式遞交退出照會，但其會員資格依據聯合國教科文組織章程第二條第六款，仍可繼續維繫至2018年12月31日。

美國如此刻意公開表達立場，但其擺出如此政治姿態來對聯合國教科文組織施壓，顯然是踢到鐵板，在當時並未讓該組織對巴勒斯坦加入該組織成為會員國議題上有所讓步。其實從2011年該組織投票讓巴勒斯坦成為會員國後，美國與以色列就開始拒繳會費，但該組織立場強硬不願屈服於美國施壓。2013年起美國與以色列兩國因為積欠會費，因此更進一步喪失投票資格；所以等到2017年正式致函退出時，其實美國在該組織內之影響力就已經嚴重衰退。

儘管各方皆知美國是聯合國教科文組織最大金主，在退出前美國所提供經費佔該組織整體運作預算22%；正因如此美國才會認為，透過拒繳會費施壓，斷掉該組織金源將會讓其屈服。但華盛頓謀士顯然未能從歷史經驗中獲得教訓，當年雷根政府亦曾因為指控聯合國教科文組織內部管理不善、貪污舞弊並經常圖利蘇聯政策，因此在1984年曾退出該組織，但在日後2003年又再度重新加入該組織，但不論如何，該組織體制內組織文化，其實並未曾因為美國退出或是施壓有所改變。

儘管美國目前已經提出申請重返該組織，但依據該組織章程，必須透過下個月召開該組織193個會員國會議表決後，才能夠正式完成所有程序。但依據目前媒體報導狀況看來，美國既然承諾繳納其所積欠會費，並且願意提衝額外經費支持特定專案，基本上會員國們都普遍表達正面回應，預估不太容易產生意外變數。

平心而論，聯合國教科文組織本身對於調和以色列、約旦與巴勒斯坦在相關議題上之矛盾衝突，確實亦是相當認真；雖然以色列在2017年當時亦追隨美國退出該組織，但是聯合國教科文組織亦打蛇隨棍上，趁勢對以色列招手，歡迎其隨同美國重新加入該組織。

不過本次美國在宣布重新加入聯合國教科文組織時，媒體紛紛指稱華盛頓其實另有算計，並且明確表態是有意針對中國大陸透過聯合國教科文組織所建立之國際社會影響力，特別是針對制定全球科技教育標準與規範之體制話語權。

今年三月美國主管內部管理之國務次卿貝斯(John Bass)就毫不保留地指出，由於美國在聯合國教科文組織重要決策上缺席，將會不利於美國有效倡議自由世界觀點能力，講穿了就是沒有席次就沒有發言權，喪失發言權就無力主導全球規範；所以美國必須放下身段，再度重返聯合國教科文組織，免得喪失在數位時代建構相關規範之發言地位。

不過就算美國有此如意算盤，但政治意志與主觀意願未見得能夠與客觀現實環境匹敵；此因在特定領域上之發言地位與影響力，畢竟是要依據實力分出高下。假若在特定科技層面上穩居領先地位，在制定技術與作業規範時，必然就能夠獲得與掌握主導權。所以美國就算重新加入聯合國教科文組織，只能依據其會員國資格獲得發言權與投票權，但卻無法保證其必然能夠主導議題設定，甚或是貫徹其政治意志並落實其政策理念。

其次對於其他會員國來說，美國將聯合國教科文組織所主管之全球規範議題，視為華盛頓與北京相互政治角力擂臺，其實並不是個能夠獲得全球肯定策略。特別是以往美國兩度運用拒絕繳交經費，以便對聯合國教科文組織施壓，杯葛相關議題都未能順利獲得支持，如今要再重返聯合國教科文組織，不去面對以往用來抵制該國際組織所提藉口，是否已經順利解決，卻又提出很可能會另生枝節之政策焦點，確實是很難讓諸多會員國接受此種強勢態度。

不論如何，美國還是具有其不可讓人低估之國家實力，同時藉由重返聯合國教科文組織，繳清以往多年所積欠會費，確實就現實財務利益來說，亦不容該國際組織低估其效應，諸多會員國亦不能對此視而不見。

因此吾人可以預估，美國重返聯合國教科文組織應當可以順利過關，但能否像以往那樣呼風喚雨左右情勢發展，恐怕就很難讓華盛頓完全如願。畢竟美國早就使用過極度強勢之杯葛抵制手段，如今其他會員國面對美國施壓，早就是歷經滄海難為水，能夠產生之政治效應與影響力，不論如何預判都實在難以樂觀。

至於北京被華盛頓點名叫陣，基本上也不會擔憂與畏懼美國捲土重來，畢竟拜登政府當初在2021年3月18日阿拉斯加對話時，表態提到「美國將以實力地位出發，與中國對話。」就已經被痛批「你們沒有資格在中國的面前說，你們從實力的地位出發，同中國談話。」如今要在重返聯合國教科文組織後扭轉乾坤，恐怕很難讓其順心如意！