鄭自隆專欄/公評人,「公評」甚麼?
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2023-02-01 00:00

鄭自隆/國立政治大學傳播學院兼任教授

最近NCC對新聞台的換照評鑑,都要求要設立公評人,公評人是甚麼角色、功能為何,不但民眾不知道,甚至電視圈的媒體人都有不同想像。

公評人英文是ombudsman,原意是回應民眾糾舉或投訴官員違法濫權的監察官員,類似台灣政府機構的政風部門,或部隊政戰監察官;西方媒體為什麼要設置ombudsman?主要是西方是自由主義報業思維,主張政府對媒體的介入越少越好,因此媒體本身必須有這樣的設置以回應民眾的申訴,這也算是媒體「自律」的一環。

媒體公評人的功能是甚麼?公評人有個全球性的組織,簡稱ONO,Organization of News Ombudsmen and Standards Editors,ONO對公評人的任務列舉4項:

•以公共利益為前提,確保新聞正確、公平、平衡;
•建立閱聽人問責機制;
•促進媒體透明度,以強化閱聽人對其信任;
•扮演媒體與閱聽人橋樑角色。

ONO認為透過公評人制度可提高新聞品質,增加公信力,減少申訴,並且避免申訴轉化為法律訴訟案件。換言之,ONO對公評人的職掌可歸納為兩項:提升新聞品質、回應觀眾申訴。

任何制度設計必須因地制宜,國外的藍圖未必可全盤移植到台灣,ONO的公評人任務規劃,事實上就分散在編審、公關(客服)、法務等三個面向,而這三單位都是現在電視台都有的部門;因此台灣的新聞公評人必須從媒體環境、政府監理、新聞作業、觀眾回應等因素的互動關係中,建立自己的運作模式。

首先,應思考功能是「事前審查」抑或「事後檢討」。
所謂「事前審查」是指新聞主題錨定、採訪提綱與採訪對象確認、長度與編排議題設定、記者調派,稿件核可,以及談話性節目議題規劃、主軸方向、來賓邀請、主持人立場,甚至運鏡處理,包含公評人在內的權責長官都可事前介入,這是回應ONO的透明度,與「強化新聞品質,確保正確、公平、平衡」的期待。

而「事後檢討」是新聞內容產出後,公評人才會介入檢討,或因應官署來函,與公民團體、個別觀眾的投訴,而採取的回應作為。

無論「事前審查」抑或「事後檢討」,公評人均可勝任,但因涉及「新聞自由」,若要執行「事前審查」,公評人則必須專任。「新聞自由」的基本概念就是編輯室獨立,不受外在力量干涉,任何外力,包含政府、政黨、公民團體、廣告主、有權力的個人(官員、學者專家)都不得事前介入新聞作業,任何對新聞作業的介入都必須是組織內部成員,兼任公評人屬客卿,當然不宜介入。

對媒體報導「事後檢討」則有法律、他律與自律,法律指法規與官署的介入,如廣電三法、《電視節目廣告區隔與置入性行銷及贊助管理辦法》等相關法規的規範、NCC行政指導都是;他律指公民團體的監督,NCC設有信箱接受民眾檢舉也算他律;自律是各電視台自設的自律組織,而公評人也是。

換言之,任何對新聞產製的事前涉入必須是組織內部in-house成員,否則新聞自由的堡壘勢必瓦解,兼任公評人是客卿角色,自不宜事前產製階段就介入;事關新聞自由的維護,必須仰仗制度設計,而非期待個人動機或品格、學養。

其次,專任或兼任?
歐美媒體的公評人都是專任,這也為什麼公評人也稱為Standards Editors的原因,但在台灣因NCC就有高密度規管,因此專任或兼任就回歸電視台組織文化與需求的考量,專任公評人角色有如超級編審或董事會監察人,但涉及管理制度與管理風格的磨合,角色必須明顯定位,並與新聞部主管權責有明確劃分,否則易生齟齬。

台灣目前有兩家電視台設置公評人,鏡電視為專任,華視為兼任,鏡電視為新設,創台伊始就聘用公評人,公評人與整個組織同步磨合共建文化,當然沒有問題;而華視為有50年歷史電視台,組織文化固定,所以兼任聘用亦稱適當。

第三,公評人與自律委員會關係之釐清。
NCC要求各新聞台均需設置自律委員會,自律委員會與公評人位階如何,彼此權責又如何劃分?

ONO認為公評人主要工作是回應觀眾申訴,但在台灣,各電視台客服專線收到的觀眾電話都以詢問報導中的美食餐廳在何處居多,鮮少對新聞內容提出意見,對新聞或時事談話節目的重大異議都直接投訴到NCC信箱,而NCC 就會將申訴信件交付電視台,轉至自律委員會討論;因此公評人與自律委員會業務確有重疊。

為避免公評人與自律委員對案件意見不一而形成扞格,公評人應出席自律委員會,必要時並兼任召集人或主席,以整合兩端意見。

公評人與自律委員會應是平行關係,但自律委員會依NCC規定多為一季一會,也有一月一會(民視),或視案件緩急程度加開臨時會,因此討論事項自屬重大;而公評人必須審視觀眾意見,從一般日常申訴作業即會介入,若有重大投訴,也應立即接受諮詢;對NCC來函交辦之重大案件更應事先提列處理意見以供自律委員會討論,所以公評人工作量與處理面向是大於自律委員。

結論:公評人的權責
專任公評人為組織高階成員,其功能或任務,媒體可依定位、層級、績效期待,而做不同設計,本文自不宜代籌;而兼任公評人因屬客卿不涉及組織架構,倒是可以做一般性規劃建議。

兼任公評人權責宜自肅限縮,不應過度自我膨脹,所關注事項應僅限「事後檢討」,而檢討對象也就是「新聞產出文本」,而不得涉入人事升遷、考核、獎懲、薪酬、福利、工作分派、作業流程;具體以條例方式呈現可為以下5項:

1、受理申訴,維護觀眾權益,並核閱每月觀眾意見報告;
2、籌畫或參與電視台之問責座談;
3、主動檢討新聞產出,並對侵害觀眾權益之爭議事件提出改進建議;
4、兼任新聞自律委員會召集人,並對討論事項提列意見,以匡助媒體自律內控機制有效運作。
5、彙整每月觀眾意見報告與相關會議結論,對公評業務提出季報與年報。