張競／中華戰略學會資深研究員

本稿件係應《菱傳媒》邀稿，針對中國共產黨第二十次全國代表大會，所撰寫連續五篇系列性稿件最後收尾之作。儘管各方對於中國共產黨都有不同期待與預判，但是基本上都會聚焦於人事更替與安排，再加上政策調整與宣示；而最能夠讓各方解讀中國共產黨政策推移變化方向之參考基礎，其實就是歷次中國大陸黨政集會，透過議事決議或是審查過程，最後定案並公開發表，以便總結會議成果之政治文件。

首先必須要特別指出，儘管歷次不同黨政集會，都會由中國大陸領導人負責提出相關報告，其中比較受人重視的是在中國共產黨全國代表大會以及中央委員會全體會議由總書記所提出之報告，再加上國務院總理每年向全國人民代表大會以及同時列席之政協委員，所提出之政府工作報告。

吾人必須注意到儘管各方媒體都會詳細報導分析前述報告內容，並且鎂光燈都聚焦於提出報告者是否藉此報告表述其施政理念與重點，並且亦順勢展現其個人政治意志。但正因如此，其實就會讓政治觀察家都將此等報告過度個人化，反而未曾仔細思考過，由總書記代表前屆中央委員會向中國共產黨全國代表大會，或是代表中央政治局向中央委員會所提出之報告，甚至是國務院總理代表國務院向全國人大所提出之政府工作報告，都曾透過正式審查議決程序，因此其所展現乃是集體領導下之共同政治意志，換言之就是透過集體領導所產生之共同政策。

其實中國共產黨最高領導人，必然是會對各項政治文件內容與主軸具備主導權，但從對全國代表大會所提報告，其亦必須依據程序，按部就班讓初稿經過中央政治局討論議決，同時再經過中央委員會與中央紀律檢查委員會議決，才能夠正式定案，此種是否遵從政治程序完成決策，同時發展出具有政策意涵之政治文件，在相當程度上亦可作為中國共產黨仍然維持集體領導之重要指標。

其次就要注意到此等政治文件其實是展現出政治傳承重要意涵，特別是在全國黨代表大會中，聽取和審查由當時總書記代表前屆中央委員會所提出之報告，再加上審查前屆中央紀律檢查委員會所提出報告，更是最為重要之政治傳承紐帶。由於在中國共產黨全國代表大會議程中，都會將重點置於總書記提出並宣讀中央委員會報告，因此自然就成為解讀未來中國大陸政策指向最重要參考依據。而中央紀律檢查委員會所提報告，由於是採取書面審查，並未再提出後公開宣讀，因此往往就會被媒體以及中國大陸政治觀察家所忽視。

不過在中國共產黨各次不同之全國代表大會中，由當時總書記所宣讀並接受審查之前屆中央委員會報告，假若當次全國代表大會所選出中央委員會，在賡續召開第一次全體會議時，會選舉出最新領導班子，而此時若是總書記本身亦隨著新任政治局委員以及政治局常委而更替，則在該次全國代表大會所審議通過之中央委員會報告內容，通常就會被視為前任總書記之政治遺產，而未見得會被視為新任總書記所將念茲在茲完全遵奉執行之政策圭臬。

政治就本質來說本來就是相當無情，特別是人在人情在，同時更因新人新政，所以依據該項政治文件，隨後沿著行政與黨務體系層級，由上而下所將逐級推動學習與研討政治文件過程觀察，其宣傳教育以及統一思想力度就會相對較弱。同樣在黨政喉舌媒體與相關期刊，配合該項政治文件與其相互應和分析文稿，亦不會產生相同熱度；這是中國大陸政治文化運行模式，但亦是顯現出政治現實面貌。

只要比對中國共產黨在第十八次以及第十九次全國代表大會後，是否曾經大力推動十八大精神或是僅曾積極倡議十九大精神，比較兩者分野，就可以理解到，第十八次全國代表大會時，由胡錦濤代表第十七屆中央委員會所宣讀之報告，畢竟隨著胡錦濤離任，就變成政治遺產；而第十九次全國代表大會，習近平宣讀第十八屆中央委員會向第十九次全國代表大會所提出之報告，由於習近平還會在位掌權五年，因此該項政治文件所受重視程度，就會讓人感受到明顯有所不同。

由於中國共產黨透過全國代表大會進行政治傳承，但對於政治高層人事安排必須透過中央委員會第一次全體會議才會明朗，不過中央紀律檢查委員會第一次全體會議將會比中央委員會還早召開，以便先選出中央紀律檢查委員會書記、副書記以及常務委員，以便送請中央委員會審議通過加以任命。因此多半中共觀察家在此時都會將焦點放在人事安排，不會將重點置於審閱與解讀政治文件。

可是當整體人事佈局底定後，各方很快就會將目光投注在會後清理文稿字辭後，才正式對外公布之政治文件；通常此時外文譯本亦會同時公布，基本上政治文件翻譯本都會透過官方媒體與外交單位，提供給媒體以及他國外交官員參考，因此吾人就可據此體會到中共官方整個政治文件文書作業運行步調。

由於中國大陸國力逐漸增強，各國都愈來愈重視審閱透過其黨政集會審閱後，才對外公布之政治文件；甚至還有某些強權國家會飭令派駐北京外交官員，蒐購與此等政治文件相互配合公開販售之官方刊行學習讀本，以便更精準判斷政治文件內之文辭根源與真實文意，甚至藉此體會政治文件所隱喻傳述言外之意。

不過近年來許多研究學者都拿出修辭學或是訓詁學技巧來審視此等政治文件，最後大張旗鼓算出特定章節有多少字，某個字辭在政治文件中出現多少次，某個關鍵字辭是否循例現身，然後據此開始大做文章，看起來洋洋灑灑好像很能掌握政策趨向，但若仔細思考此等政治文件審議過程，就會發現此種分析方式根本就是搞錯方向劃錯重點。

最後還是要提醒，儘管中共黨政集會所審議政治文件，絕對會針對臺灣與港澳議題，專門配置章節予以論述。但若是要想理解中共對臺政策，還是必須閱讀整篇文件，否則必然還是見樹不見林。近年來與中國大陸具有商貿往來關係之重量級企業，早就開始聘請政治諮詢公司協助解讀中共政治文件，提供辨識未來政策趨向之專業服務。相對上許多政治幕僚、智庫學者或是情報單位分析人員，在閱讀判斷中共政治文件上，未見得能夠拿得出相同水準，細究其原因，若非受到政治干擾，就是專業訓練團隊不受重視所致，這是隱憂但卻也是相當無奈。