張競／中華戰略學會資深研究員

中國大陸於2024年3月1日依據一九九二年二月二十五日《中華人民共和國領海及毗連區法》，劃設起自峻壁角至中越北部灣分界線第一界點等七個領海基點，並藉由各點間之直線連線，構成其於北部灣北部海域之領海基線。再以《關於北部灣北部領海基線的聲明》，透過新華社對外公布各個領海基點位置經緯度，宣布中華人民共和國北部灣北部領海基線。(http://www.news.cn/20240301/2d6c0efa88ad4869a2e4c04a579acc61/c.html)

基本上依據前述領海基線，對外劃設領海與鄰接區(毗連區)，其外緣應該不會引發任何爭議。但是在最後緊鄰越南領土之中越北部灣分界線第一界點，若是劃設領海與鄰接區(毗連區)，其側緣由於中國大陸與越南曾在2000年12月25日簽訂《中華人民共和國與越南社會主義共和國關於兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架劃界協議》及《中華人民共和國與越南社會主義共和國北部灣漁業合作協議》，同時此兩項協議已於2004年6月30日生效。因此應當係依據雙方針對領海、專屬經濟區和大陸架所劃設分界線，作為該領海基點朝向越南，劃設領海與鄰接區(毗連區)分界線，如此應為最合理側面邊緣線。

儘管前述協議皆能穩定運作(請參閱大陸外交部「中越北部灣劃界情況介紹」：https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/200407/t20040730_7949479.shtml)，因此預期河內應不會對此劃界措施提出任何異議。

但就中國大陸負責本案相關政府部門，安排在3月1日周五下午17時15分，在下班時刻才透過網路公開，觀察發布公告時間節點選擇狀況，其實是會令人懷疑係師法美國政治典型之「週五新聞傾銷」(Friday News Dump)操作手法，讓有可能引起負面效應，但又必須硬著頭皮對外公開資訊，趁著下班時刻透過網路上架；以便讓媒體與涉及對象措手不及，無法從容應對積極回應評論，因此就可淡化負面效應，並且稀釋與迴避可能評議聲浪。

儘管亦有人猜測，下周中國大陸即將召開兩會，到時候海域劃界將產生新聞關注程度，很快就會被各方鎖定兩會各項政策議題，視兩會動向為焦點所構成熱度掩蓋過去，此項議題必然就可在媒體前順利過關。不過基於前述劃設基點應不至於影響北部灣劃界既有協議，而且北京在宣布基點前，應當已透過外交管道照會過河內，所以評估此公告引發爭議可能性，其實並無必要採取如此媒體操作手法。

然而觀察中國大陸政府體系內，各個涉及海域管控與治理業務部門，在新華社公告前述聲明後，並未立即透過各自官方網站轉載聲明內容，並且採取相應配套措施，就此現實狀況來來看，顯然存在諸多問題。應當有所作為相關部門，在整個周末期間內，都未能立即提出因應配套規範。如此更加證明，選擇公布前述聲明之時機節點，其實並不高明，而且相當難堪地曝露出中國大陸海洋治理官僚體系，相互整合協調作業有待加強之客觀事實。

其實從1996年5月15日，中國大陸公布首批涵蓋大部分沿海地區周邊海域以及西沙群島77個領海基點，建構出相關領海基線後，大陸諸多研究海洋事務學者就不斷呼籲，應當儘快完成大陸沿海所有領海基點劃設作業，期能更精準規範海洋治理法規體系所必須遵循之海域地理參考座標。

就國家海洋治理政務項目來說，整個中國大陸包含不同中央層級部委機關以及地方單位所構成行政體系，諸多法規與政府命令都必須依據領海基線所在地理座標，才能夠建立行政與執法規範。因此當公布北部灣劃設領海所依據之領海基點後，舉凡在北部灣海域之航運管理、漁業撈捕、司法取締以及衛生檢疫活動，其實都必須重新調整作業規範並公布相關法規，否則整個海域治理運作狀況就會很快產生失序現象。

舉例來說，筆者在北京公布前述領海基點後，立即就想到中國大陸早在1964年6月8日以國務院國議字[1964]19號，用以規範瓊州海峽國際商業海運通航申請，所公佈之《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》，由於該規則第1條宣稱瓊州海峽為其「內海」(inland sea)，但卻開放國際社會商運通航。不過對照1982年聯合國海洋法公約(UNCLOS：United Nations Convention on the Law of the Sea)卻無「內海」inland sea用辭。因此劃設前述領海基點後，瓊州海峽已經毫無爭議成為中國大陸【內水】(internal waters)之後，中國大陸應考慮依據聯合國海洋法公約用語，修訂《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》用辭。

說實在話，海洋治理在各個國家都是跨越多個不同政府部會與機構，同時亦是中央與地方各司其職相互配合。所以當劃設領海基點之後，自然就必須建立或是調整多項與領海或是鄰接區(毗連區)，甚至還包括與專屬經濟海域以及大陸架涵蓋範圍相互配套之法規。

但是說實在話，從1996年5月15日劃設首批領海基點之後，中國大陸涉及海洋治理各個中央部委與地方單位，其實都應當預期到當北部灣海域爭議獲得解決之後，其實遲早是要在北部灣海域推動落實劃設領海基點作業。

並且等到2000年12月25日北京與河內簽訂《中華人民共和國與越南社會主義共和國關於兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架劃界協議》及《中華人民共和國與越南社會主義共和國北部灣漁業合作協議》，同時在2004年6月30日兩項協議正式生效後，相關配套規範其實應早就備齊，只要獲得劃設北部灣領海基點位置地理座標後，就應當能夠立即公布相關法令與規範。

但是由於中國大陸主政機關挑在周五下班之後公布劃設北部灣領海基點資訊，結果沒想到在周末期間內，真是讓涉及海洋治理政務職責各個政府機關措手不及，完全沒有辦法立即公布相關配套規範與法令。說實在話真是讓各方看透中國大陸海洋治理體系多個機關橫向協調聯繫不良，恐怕各衙門溝通聯絡狀況亦不理想。

特別是連中國海事局都未透過發布航行通告，讓海上航行船舶獲知北部灣最新劃設之領海基點；尤其是廣西海事局亦未發布航行通告，說明在其主管海域內所最新劃設領海基點。說實在話，如此輕忽確實是讓人難以理解。

同時是否應當重申《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》繼續有效？這都足以讓外界審視中國大陸負責海洋治理各個機關到底行政效能有多高能耐，相關配套法規又能夠多快公布？修訂新版紙本海圖以及輸入電子海圖相關資料，又將會在何時完成問世，此更是檢驗中國大陸海洋治理重要參考指標，且讓吾人拭目以待！