張競／中華戰略學會資深研究員

9月13日美國多家主流媒體同時報導，美國國務院通知美國國會預備將原先提供埃及之「外國軍事採購融資貸款」(FMF：Foreign Military Financing，亦可譯為外國軍事融資)額度，分別移轉給台灣以及黎巴嫩。

此項原屬2022年財政年度提供埃及之軍事採購融資額度，其實是當個年度美國提供埃及總計高達13億美元融資額度中，扣除其中9.8億美元額度不受限於要求埃及改善人權狀況附加條款限制，其餘3.2億美元則受到附加改善埃及人權條款限制，但國務卿布林肯又基於考量美國國家安全利益，因此動用裁量權“免除此等限制授權要求”(waive the certification requirements)，對埃及放行2.35億美元貸款額度。

2022年財政年度所給予埃及軍事採購融資總額度，經過扣減前述金額後，尚且剩餘8千5百萬美元額度，因為確實受限於特定法案中涉及要求埃及改善人權政策條款，無法運用此等額度，因此才向國會提出通報，希望將其中5千5百萬美元額度移轉給台灣，另外3千萬美元額度移轉給黎巴嫩。(相關報導分析請參閱https://breakingdefense.com/2023/09/state-department-diverting-85m-in-egyptian-military-financing-towards-taiwan-and-lebanon/)

此項消息傳出後，美國國會參議院軍事委員會密西西比州共和黨籍資深參議員羅傑．威克(Roger Wicker)立即發表聲明表態支持將此軍事融資額度移轉給台灣。(https://www.wicker.senate.gov/2023/9/wicker-comments-on-foreign-military-financing-reprogramming-for-taiwan)當然亦有維吉妮亞州民主黨籍國會眾議院唐．拜爾(Don Beyer)表態肯定國務院對埃及嚴格把關，並認為對於傷害人權者絕對不應提供融資支援 (https://twitter.com/RepDonBeyer/status/1702373012958240792)。

美國國會研究處對於台灣國防與軍事事務動態，定期更新刊行之「台灣：國防與軍事事務」(Taiwan: Defense and Military Issues)報告(對此報告之說明分析，請參閱2023年8月31日《菱傳媒》：張競專欄／「整體防衛構想」何在？美國會新報告沒有提！https://rwnews.tw/article.php?news=11068)，隨即亦在9月19日刊行更新版本(https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12481/7)，其中並以下列論述說明此事：
2023年8月及9月間，國務院通知國會其意圖提供台灣總計1億3千5百萬美元之外國軍事融資額度(其中8千萬係依據2023年[聯邦公法編號117-180]之《持續撥款與烏克蘭追加撥款法案》，以及5千5百萬係源自2022年財政年度原先提供埃及，但因埃及人員紀錄而無法執行之額度)【In August and September 2023, the State Department notified Congress of its intent to obligate a total of $135 million for FMF programs for Taiwan ($80 million from the Continuing Appropriations and Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2023 [P.L. 117-180], and $55 million from FY2022 FMF funds appropriated for Egypt but not obligated due to Egypt’s human rights record).】

表面上看起來，此項額度移轉看來已經完全定案；但事實不然，因為依據美國政治體制，此項預算運用調整方案，仍還未完成最後法定程序。只要對照2023年9月19日美國國會眾議院軍事委員會，針對與臺灣軍事合作事項召開聽證會中，國務院地區安全事務副助卿瑞絲妮克(Mira Resnick, Deputy Assistant Secretary of State for Regional Security, Department of State)其亦為國務院軍政事務局(Bureau of Political-Military Affairs)在該項聽證會中之書面證辭全文(https://www.state.gov/house-armed-services-committee-hearing-defense-cooperation-with-taiwan/)，就會發現美國國務院主管官員副助卿瑞絲妮克僅提到前述《持續撥款與烏克蘭追加撥款法案》(Continuing Appropriations and Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2023)所通過撥款之8千萬美元融資額度，但卻絕口不提移轉自2022年原先提供給埃及尚未定案額度，其實就證明在整個預算調整程序未完成，主管官員在國會聽證會中發言相當謹慎。

為何國務院主管官員態度如此保守，只要回頭閱讀前述「台灣：國防與軍事事務」(Taiwan: Defense and Military Issues)最新版本報告中，特別提到下列美國國會法案運作狀況；
針對此點，2022年《台灣增強韌性法案》(Taiwan Enhanced Resilience Act)
•首度授權提供美國軍售台灣外國軍事融資；直到2027財政年度為止，每年直接貸款與貸款保證額度最高可達20億美元，並提供每年額度最高可達20億美元之援助贈款。但《2023年美國綜合撥款法案》(聯邦公法編號117-328)卻未曾撥款支持提供台灣援助贈款；就2023年財政年度來說，最後提供台灣外國軍事融資額度20億美元，但台灣卻婉拒運用。
To address this, 2022’s TERA
• Authorizes for the first time Foreign Military Financing (FMF) for U.S. arms sales to Taiwan: up to $2 billion a year in direct loans and loan guarantees and up to $2 billion a year in grant assistance through FY2027. The Consolidated Appropriations Act, 2023 (P.L. 117-328) did not appropriate funds for Taiwan grant assistance. For FY2023, it made up to $2 billion available for FMF loans, which Taiwan declined.

所以在美國國會透過立法程序，將2022年所授權預算額度調整移轉前，吾人不可認定為此項額度轉移已經定案；否則國務院主管官員必然會將此額度列入對國會報告之書面證辭內容。而且就算融資額度定案，假若未經過我國立法院通過決議同意借貸，恐怕我國政府行政體系亦無法違反預算法限制，自行決定運用此等融資，向美國政府透過借貸進行軍事採購(請參閱2023年9月6日《菱傳媒》：張競專欄／從預算法質疑美國《外國軍事融資》真實用意，https://rwnews.tw/article.php?news=11168)。

究竟要如何解讀前述美國對台軍援與融資發展動向？首先必須指出，美國政府財政收支運轉相當困難，整個預算籌措與資金週轉遭遇困境，這是各方都理解之現實狀況。在此種情況下，還要想辦法從2022年財政年度尚未運用之預算額度，移轉提供台灣軍事採購融資額度，看來美國政府行政體系與國會確實對台海情勢充滿焦慮感。

其次就必須指出，對台軍售真正運作瓶頸與困境是在於製造合約商無法如期如質交貨，而不是台灣對美軍事採購阮囊羞澀無以為繼，必須藉由美國政府解囊相助擺脫困境。所以看到美國行政體系與國會不斷表態或是通過法案，雖然是想要改善狀況提供實質幫助，但確實看起來是有些診斷病情失誤開錯處方，實在是讓人感覺未曾對症下藥解決問題。

再者就要提醒，依據前述副助卿瑞絲妮克對國會眾議院軍事委員會之書面證辭，其實有兩個重點較少受到國人與媒體關注；其中包括對台首度提供國際軍事教育訓練基金(IMET：International Military Education and Training funds)額度，儘管其額度不高僅具象徵性，但此種符合接受國際軍事教育訓練基金援助之待遇，卻有助於國軍派員前往美國接受各項教育與訓練班次，在支付相關款項與學費上，獲得某種程度折扣優待。

此外瑞絲妮克亦在聽證會中證實，國務院業已通知國會，將台灣首度列入「超額防衛物資」(EDA：Excess Defense Articles)贈與援助對象名單，而不再是必須透過採購程序，以便獲得前述美軍軍備儲備體系內之過剩品項。假若美軍透過此等模式出售「超額防衛物資」，原本就有極高折扣優待價碼，列為受贈對象，對於降低我對美採購額度來說，實質受益並不顯著，但卻具備嚴肅象徵意義。

儘管美國國務院主管官員認為前述兩項措施都是首創，但只要熟知美國在二次大戰期間以及冷戰時期，對中華民國所曾提供過之經濟以及軍事援助歷史，其實就會理解到這不過是扭轉時針回到從前。

回想政府播遷來台後，從1951年至1965年曾接受美國經濟援助14.8億美元，再加上軍事援助42.2億美元，直到1965年7月華府停止對中華民國提供援助貸款，所有前述援助方式，在當年根本就是司空見慣，絕對不是如國務院官員所宣稱都是首度創舉。只是現在想到情勢發展會到重演當年美國對台援助歷史，心中實在不是滋味。

不論如何，台海情勢相當嚴峻是周所皆知客觀事實，美國能夠運用籌碼攤在檯面確實相當有限，許多壓箱底手段亦受限於缺乏銀彈支應費用，吾人在解讀對美軍購與華盛頓對台軍事援助與提供融資時，還是要特別審慎，許多媒體報導內容其實都相當粗糙，搞得國人隨之起舞情緒起伏，卻讓本身誤解其真正本質所在。