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張競／中華戰略學會資深研究員
7月28日美國白宮對外公開拜登總統以備忘錄方式，對國務卿下達對台灣提供價值3.45億美元軍事援助之內部文件，但卻未另外擬具新聞稿。此種新聞發布方式講起來相當少見，但是從整個文件字裡行間，卻可明顯察覺到美國政府顯然是有意透過援助台灣軍備品項，試圖在逆向撥轉時針為歷史翻案。
先從此項文件用辭用語上觀察，儘管各方都已經在去年美國國會通過《2023年國防授權法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023)時，注意到依據該法案第5505條第(a)款：「(a)撥款權限—1961年援外法案第506條(a)款(美國法典第22章第2318條第(a)款)最後處，加列下列段落予以修訂：“除本條業已明確規範數額外，每個財政年度總統可指令自國防儲備軍備品項、國防部國防勤務以及軍事教育與訓練中，撥交提供台灣累積金額不超過10億美元之品項”」((a) Drawdown Authority.—Section 506(a) of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2318(a)) is amended by adding at the end the following paragraph: “(3) In addition to amounts already specified in this section, the President may direct the drawdown of defense articles from the stocks of the Department of Defense, defense services of the Department of Defense, and military education and training, of an aggregate value of not to exceed $1,000,000,000 per fiscal year, to be provided to Taiwan.”)，美國將對台灣提供軍事援助。
但從28日白宮所公布，由拜登總統下達國務院之內部文件中，其所表述援引法條分別為《1961年援外法案》第506條(a)款以及相同法案第621條，但卻隻字不提《2023年國防授權法案》第5505條；換言之，就是利用偷天換日手法，企圖回到早就翻過之陳舊歷史頁面，偽造製作出當年並不存在之法源基礎，作為對台灣提供軍事援助依據。
其實早在1965年7月，美國終止對中華民國提供援助貸款前，回溯至1962年，當時美國就認為台灣經濟發展程度已經到達相當水準，無法適用防衛資助，整個軍事與武器援助作業，就改成軍事採購模式繼續運作。儘管美援紀錄期程是從1951年10月10日直至1965年6月30日止，但軍事援助早在整個美國援助終止之前，就已經從無償援助改成軍事採購；而整個冷戰時期，美國對中華民國軍事援助，帳面數字總值共計42.2億美元。
所以華盛頓對臺北提供軍事援助，基本上確實是回到從前，而且依據修訂增加《1961年援外法案》法條，真是一夕之間回到從前。但是從其所設定援助額度是明確寫出“每年”，因此整個法條基本上是屬於建構體制性規範。儘管在實際政治運作上，此項軍備援助權限係明顯授權行政部門，並且由美國總統裁決調撥，但刻意將其規範混入《1961年援外法案》，究竟代表何種政治意涵？
吾人須知華盛頓當年在與北京商議建交時，針對台灣問題，北京提出斷交、廢約與撤軍三個條件，但卻未曾考量到華盛頓與台北相互間之軍售關係，因此日後1982年雙方才另就軍售問題，提出《八一七公報》希望能夠解決雙方爭議。
但日後因為冷戰終結，北京與華盛頓互動結構易產生變化，對台軍售問題就變成雙方屢生齟齬焦點所在。如今透過增訂法條，重新恢復美國與中華民國在斷交前，就已經結束之結構性軍事援助關係，北京將要如何面對此種變化，恐怕更是吾人必須嚴肅觀察與審慎評估議題。
其實美國對台軍售另個敏感因素，其實就是因為整個軍售關係就是政府對政府間之互動聯繫行動，維持軍售作業就是直接戳穿華盛頓咬緊牙關，絕不承認與台灣之間所存在官方關係。美國國務院動輒就拿出非官方關係作為搪塞北京之擋箭牌，所以在提到任何對台軍售時，美國在斷交後都是堅稱是售予我駐美代表機構，絕對不承認是因台灣對美進行軍事採購，進行任何政府間之官方互動往來。
所以只要到美國國防部安全合作署(DSCA：Defense Security Cooperation Agency)官方網頁查閱對台軍售資訊時，就會發現美方在斷交後，最初都是堅稱是售予北美事務協調委員會(CCNAA：Coordination Council for North American Affairs)駐美代表處，後來在該機構改制後，就變成將軍備品項售予駐美台北經濟文化代表處(TECRO：Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States)，但卻從來就不會挑明是對台進行軍售，儘管是睜著眼睛說瞎話，但大家也都必須昧著良心過日子。
如今白宮在公布內部文件時，顯然挑明是對台提供軍事援助，是否就藉此戳穿這層所謂非官方關係之面紗呢？其實還很難說。而且美國對台提供軍援，雖然不無翻轉歷史回到從前嫌疑，但其性質畢竟是與提供具備正式外交關係之中華民國軍事援助有所差異。因此未來國務院或是國防部在對外公布援助品項清單時，究竟要如何描述接受軍事援助對象，假若是直接講明是台灣，這就會與駐美台北經濟文化代表處產生重大差別，而且勢必又會被北京認為是在運用切香腸戰術，更進一步稀釋「一個中國」基本意涵。
說實在話，隨著華盛頓與北京之關係變化，美國不斷在各個面向上，對於台灣法理定位以及對中國大陸互動關係進行翻案，北京其實早就挑明對華盛頓表達對美國所作所為毫不信任，儘管美國不斷如唸咒念經般重申一個中國政策，但究竟能有多少誠意，同時亦有多少美國政治人物與外交官僚，會實際去理解所有對中國大陸外交文件字裡行間所定義之內涵，確實難以樂觀看待。所以此項對台軍事援助機制，所可能挑動美國與中國大陸雙方敏感神經之嚴重性，吾人實在不能低估。
請容筆者再三強調，此項軍事援助體制與當前美國對台軍售延宕交貨毫無因果連結或是補償致歉連結關係。而其中有三項因素可以證明；首先這項軍事援助是每年經常性之額度，其次是立法過程審議階段中，根本就沒有任何國會議員在內部發言時，提到軍售延宕交貨現象；最後就是其額度與我對美軍售規模相差實在不成比例，顯然根本就是無法相提並論或是產生替換救急效應。
其實就整個3.45億美元軍事援助來說，其若對比對我軍售額度，相差實在懸殊，但吾人千萬不要低估這四兩之輕，其卻可能撥動北京反應產生千斤重擊；未來到底會有何種效應，能否在北京眼皮下輕易過關，就讓吾人繼續屏息觀察吧！
