張競／中華戰略學會研究員

2月22日中國大陸依循其政務運作常例，針對農業、農村與農民所構成之三農主題，對外正式以「中共中央國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見」為題，發布《中央一號文件》。

首先必須說明，依據中共政治運作體制，中央一號文件原指中共中央每年以公開方式普遍發佈之第一份文件。1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府開始發佈《第一號文件》。但是後來由於中共中央與國務院政務實際運作，經過多年累積後所形成之政務常例，現已成為中共中央、國務院黨政聯手共同會銜，透過此項文件表達重視三農議題之專有名辭。

假若回溯中央一號文件與三農議題開始接軌歷史，其實是始自中共中央在1982年至1986年連續五年發佈以農業、農村和農民為主題之中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署。2004年至2022年又再度針對三農議題作為主題，連續19年發佈中央一號文件，這就是為何今年中國大陸在發布本項文件時，特別指出其為21世紀以來，第19個指導三農工作之中央一號文件。

中央農村工作會議是觀察重點

儘管中共高層刻意透過將三農議題列為中央一號文件加以發布，以便強調此等議題在中國社會主義現代化過程中之重要性。但嚴格來說，卻讓各方觀察與理解中國大陸政治運作時，忽略掉此等針對三農議題之中央文件，其實是要與「中央農村工作會議」相互配套，其首度召開時間可遠溯至1981年10月由胡耀邦所主持會議，依據不同資料來源，該會議名稱有時是「全國農村工作會議」，有時卻是「中央農村工作會議」。

但從1982年開始卻是連續五年在召開中央層級農村工作會議後，針對三農問題，將會議結論與政策指示以中央一號文件加以發布，以便加強政策宣傳與政治號召。而後續好幾年雖然召開中央農村工作會議，卻因為不在年末年初，所以會後所發佈用以公告會議結論與政策指示之中央文件，其編號就不再會是中央一號文件，但卻並不代表中共政治體制對於三農問題關切程度有所降低。

換言之，此項中央文件是用來總結此等由中共中央層級所召開政策研議會議所得決議，所以必須能夠透過觀察會議過程，再配合中共中央透過政治局常委會以及國務院常務會議所議定，對該會議所頒發之政策指導，才能掌握整個中國大陸三農政策發展軸向。

至於涉及三農議題中央文件，其規範性究竟到達何種程度？其實要從歷年來名稱加以觀察；基本上，歷年來針對三農議題之中央一號文件都是以《意見》為原則，但亦曾出現過《問題》、《通知》、《政策》以及《部署》作為文件名稱結尾前例；而到達《決定》層級規範強度，則是僅有2011年1月29日所發佈《中共中央、國務院關於加快水利改革發展的決定》，該文件雖無具體提到農業、農村與農名字辭，但內容卻與農政緊密相關，因此亦被歸類成針對三農問題之中央文件。

許多中國大陸政治觀察家其實都不理解，為何在前一年底在北京就已經召開中央農村工作會議，為何此項中央一號文件會拖到2月份才對外公開發佈？其實假若細心查閱過去數年針對三農議題所發布中央一號文件，其真正核定日期都是緊隨著前一年底中央農村工作會議落幕後，經過數日合理清理文稿之幕僚作業後，就能夠將文件核定；但是文件核定日期與對外公開發佈日期，其實並不相同。就以本次2022年中央一號文件來說，其真正核定日期是2022年1月4日，而對外公開發佈日期卻是2022年2月22日。

藉文件發布啟動社會動員

為何會有此差異，其實在該項文件核定後，中國大陸農政官僚體系早就循序下發此項政治文件與政策指導，但對外公佈特別是擺在農曆年後，農村要開始配合節氣從事農耕前，在此時間節點刻意高調針對三農議題發布中央一號文件，其著眼點是進行政治宣示與社會動員；講得再明白些，就是中國共產黨所領導之黨政運作體制，還是要服膺中華民族老祖宗所遺留配合節氣變化啟動農耕之文明遺產辦事，此等政治運作日程玄機其實更可看出其官僚體制對此確實有用心思。

不過若是回頭觀察2021年12月25日至26日在北京所召開之中央農村工作會議，再對比歷年來中央農村工作會議中共中央高層出席講話以及主持會議層級，就會發現過去數年自從習近平與李克強兩人當家來，僅有2013年、2017年與2020年是習近平本人親自出席講話，而且當年都是由國務院總理李克強親自主持會議，其中亦有2014年是由李克強擔綱出席講話，而其餘各年都是由擔任政治局委員，並在國務院分管農業之副總理出席講話，並由國務委員兼國務院秘書長主持全體會議。

因此吾人得以總結出中央農村工作會議雖然是中國大陸重要政治集會，但由於議題性質是由中共中央與國務院共同應對，而且歸結會後結論之政治文件係由中共中央與國務院會銜發布，因此在會議中都會強調學習中共中央習近平透過政治局常委會，再加上李克強藉由國務院常務會議，分別討論並議決對於中央農村工作會議所發布兩份不同之政治指導。

大陸農政運作有序，台灣茫亂

2021年中央農村工作會議媒體報導就是強調會議針對習近平重要講話與李克強部署要求進行傳達學習，並討論《中共中央國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見(討論稿)》，但此項會議規格與層級倒也不是每年必然是由黨中央最高層親自出席主持。

許多中共政治觀察家都會耗費極大心力研讀中國大陸黨政體系所發布之政治文件，希望透過說文解字，去體會掌握其政策內涵。但就政治運作與政務處理來說，過程亦是相當重要；政治過程不但是體現政治體制，更會呈現政治文化樣態。

回頭來看過去幾年來臺灣處理萊豬、核食、蛋荒與禽流感，再加上應對水果與水產外銷輸陸受阻，整個農政與食安決策過程荒腔走板，政治運作手法粗糙，不僅政策內涵毫無章法，連要擺出施政架勢，以像樣陣仗召開個農業政策會議都做不到，更遑論拿出像是對岸中央一號文件同樣水準之政策論述。看到對岸農政運作狀況，吾人難道不該有所反省與警惕嗎？